我國有機農業發展的瓶頸

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發展瓶頸

有機農業對水土資源保育、生物多樣性之永續利用,以及食品安全都有重要效益,近年來受到各先進國家政府重視且積極鼓勵推廣。十年來,全球有機食品市場每年成長 20 至 25 %,2000 年全球有機食品市場超過 200 億美金。過去十年,歐盟國家有機栽培面積以每年 25% 穩定成長,1985 年只有 10 萬公頃,經過 13 年來推行有機認證結果,已成長近 30 倍,而達到 280 公頃。有機農產品銷售 1997 年為 50 億歐元,預計到 2005 年可增加到 300 億歐元,到 2010 年歐洲國家有機栽培面積預計增加到 10 至 30 % 的水準。可以說有機農業是成長最快的農業部門。

反觀我們有機農業施行十餘年,前後有多個有機農業驗證團體加入推廣,但進展相當緩慢。到目前為止,有機農業的栽培面積仍只佔全部農作面積的 0.3 %。成長率相當有限,遠遠不及市場需求之成長。究其原因,主要在於先天的條件不足及後天的失調。先天不足主要為氣候土壤特性不良,以及土地的承載壓力。後天失調包括有機肥料成本太高,政府各部門各行其是,法令規章不完備,以至消費者不信任或無所適從。此外,可能還有進口外國的假冒有機產品,魚目混珠。造成我國有機農業進一步推廣的瓶頸。

有機農業固然不可能全部取代傳統化學農業,但這是一個趨勢,一個現代化國家必然要走的路。如果我們希望生態不再受到化學農業的衝擊,如果我們希望農業是一種結合生產、生態與生活的三生農業,有機農業是我們唯一可行的路。有機農業施行至今障礙,生產者做得很辛苦,消費者也不滿意。如何突破障礙,將有機農業生產面積推廣達到 5 % 以上之先進國水準,以進一步保育水土資源,維護生態及國民健康,將是今後我國有機農業面臨的重要課題。

我國有機農業發展的瓶頸

一、市場對有機農產品的信任度不夠

一個產業的發展,首重市場需求,其次才是生產行銷的技術及人才,其他軟硬體的支援。國內有機農業的市場,由於驗證制度尚未完善,少數驗證機構人手不足,驗證不夠嚴謹;或者由於認證基準的混淆,造成消費者對有機農產品的信任度不高。此外,也由於政出多門,無法互相協調,以致許多消費者誤以為「吉園圃」就是有機農產品,造成混淆和疑惑,而造成消費者對有機農產品的不信任與不支持,這需要由整個制度面去改革。

二、氣候和土壤天然條件不良

我國氣候炎熱多濕,沒有足夠低溫的冬天,蟲害病害綿續不絕,不易防治。加上土地承載負荷太大,平均每公頃要負擔 24 個人口,所以沒有足夠、多餘的土地輪作種植。因而必需購買價昂的有機質肥料。此外,國內土壤有機質含量普遍偏低,全國超過 65% 耕地土壤有機質含量在 2%以下。若與日本大部份耕地土壤有機質在 5% 以上相較,可以說我們發展有機農業的先天條件有所不足。目前由於國家加入 WTO,許多農地閒置,政府也鼓勵造林或休耕,這也許是有機農業發展的重要契機,可以藉此大幅推行以輪作為主的有機農法。

三、有機農產品生產成本太高

有機農業本來標榜的是一種低成本、低投入的永續農業。但在我國卻是接近高投入、高成本的農業。主要徵結在於政府各部會訂定法規,常各行其是,無法合作,或不願意協調。舉個廢棄物處理例子來說,由於農業廢棄物處理缺乏合理的法令管制,使得我們的有機質肥料成本太高,平均一公斤要賣五塊錢以上,一公頃一年要施用八千公斤,農民必須每公頃花費四萬元以上肥料錢。為什麼在台灣畜牧廢棄物製成的有機肥料成本這麼高?主要在於法令不周全。先進國家規定未腐熟之畜牧廢棄物,不得直接施用於田間。因此,畜牧場無法直接販售畜牧糞便圖利,必需花錢請堆肥場搬運畜牧廢棄物。堆肥場得到免費且有補貼的原料,才能生產低廉的有機肥,有利於有機農業之推廣。但國內由於各行政單位無法互相協調,各行其政,農民到處濫用新鮮牛糞豬糞。有些地區農民種植鳳梨,滿山遍谷灑施新鮮牛糞,不但不利畜病防疫,也影響環境衛生,傳染疾病,污染地下水。更因為新鮮畜牧糞尿,可以有銷售管道,使得堆肥廠必須花錢購買原料,造成有機肥售價居高不下。此外,我國的土地成本,病蟲害防治之有機資材,以及總體生產成本,病蟲害防治之有機資材,以及總體生產成本均屬偏高,在成為有機農業推行的障礙。

四、有機認證基準不合時宜

當初訂定國家有機農產品認證要點與基準,太過遷就生產者的立場,希望生產者容易執行,以便加速有機農業推廣。忽略消費者的觀點,沒有嚴謹的要求。所以基準中有許多地方與世界各國的基準有相左相違的地方,結果不但沒有辦法保護國內的有機產業,也無法獲得消費者的信賴,必需儘速修訂。根據 IFOAM 的宗旨,有機基準並非最終目標,而是與日俱新的過程。應該隨著有機生產技術進展,人們對生態環境的要求提高,而日新月異。如此說來,我國有機基準確實到了應該考慮大幅修訂的時候。分析國內有機認證基準,不儘妥善之處如下:

(1)準有機農產品條文不當

遍翻全世界有機認證基準,並沒有可以施用化學農藥的所謂「準有機」農產品。日本的所謂「轉換期間有機農產品」,指的是施行有機農法超過半年,還不到三年的農產品,但也堅持不可以使用化學農藥。當初我國可能考量多年生果樹不易施行,所以訂立準有機這種奇怪的條文。其結果是造成消費者的疑慮,與吉園圃混淆不清。也可能造成國外進口水果無法可管困境。解決之道,可以比照日本認證基礎的做法,設立特殊栽培農產品,其中分段「無農藥」及「農藥減半」。吉園圃近似農藥減半之等級。

(2)無法與吉園圃區隔

吉園圃推廣告安全用藥,減少農藥用量,對環境生態及國民健康,當然是件好事。但終極目標應是水土資源永續利用及生態多樣化的有機農業,吉園圃的安全用藥究竟只是個手段,一個過渡階段。但由於經費充裕,宣導得法,很快就達到 7-8%的面積及產量。有些消費者不察,誤以為吉園圃就是有機農產品。這也是政府各部門間各自為政,不能協調合作的另一例。

(3)缺乏對進口有機農產品的管制

目前我國有機認證基準條文對進口農產品經藥劑薰蒸、輻射照射、或GMO均沒有加以規範限制。一般而言,經上述處理或栽培養殖 GMO 都不合國際有機農產品的認證規範。特別是日本及IFOAM 均明文禁止。未來新基準應該明文禁止其標示為有機農產品。

(4)缺乏嚴謹的名詞定義

大部份國家在有機認證準則第一章,開宗明義先定義相關名詞,以避免混淆或產生不同解釋。美國基準甚至對「人」都下了定義。我國有機基準欠缺這一方面的資料,以致可能讓人有不同的解釋空間。這不是好現象,新基準應考慮參照。

(5)對畜產、水產養殖、加工、運銷及儲藏,缺乏規範

認證基準只規範生產者,對於運銷、加工、進口及零售業者皆未加以規範,造成有機認證的漏洞,必需加以改進。大部份國家有機認證範圍都包括畜產品、水產品,乃至加工品。有些甚至還訂定有機棉花、有機森林等認證基準,這樣的規章才能真正涵蓋生態保育的目標。

(6)缺乏明確的目標

每個國家對有機農業應有其具體的目標,最好能明定在基準之內,以免個別條文在執行或解釋時,偏離有機農業之目標或宗旨。

(7)缺乏認證、取樣的標準程序

國家有機認證基準在執行時,標準的認證程序,以及固定的取樣標準,以資遵循。以免因人情的因素或各認證團體間的不一,而造成障礙。例如歐盟即要求有機認證機構應符合ISO/IEC 65 標準作業程序。

(8)缺乏對認證人員的評鑑

各認證機構認證人員素質不齊,對法規條文之熟悉程度不一,對農業基本專業知識也有很大差異。應建立對認證人員的執照評鑑及再教育制度。

五、有機農產品認證標示混亂

國內四家認證機構各有各的認證標章,由全有機到準有準,標章至少有12種以上,往往造成消費者混洧,不易辨識。台灣面積不大,交通便利,物流暢通。加上外國各式有機農產品,更是五花八門。這麼多種有機農產品標示,可能造成消費者辨識上之困擾。是否應藉此良性競爭,促進有機認證的進步?抑或應訂定統一國家標誌,共同使用,但可由附註的文字區別認證單位, 值得一步研究。

六、有些認證機構認證人員不夠專業

認證人員理論上不僅要熟習有機認證法規,更重要的是應該具有農業專業背景。例如日本認證基準規定,認證人員應熟習當地農業環境與生產技術,除認證工作外,也可以提供農民農事及生產技術的諮商與指導。國內部份認證機構具有專業背景認證人員不足,專業能力及權威性不夠,這也是國內有機農業發展的一大隱憂。日本有機農產品包裝上除生產者姓名、住址、電話外,也要註明驗證人員的姓名、住址、電話。這樣的做法,有助於加強驗證人員的責任感。

七、外國有機農產品充斥,無法可管

台灣的有機專賣店中所販售的有機農產品,不同的物品,但全都是同一個檢驗認證批號,後來發現那根本不是有機認證號碼,只是獲得授權的某國有機食品經營許可證號碼。而且出口國又跟驗證不同,根據標籤上面的電話詢問,得到是答非所問。顯然進口廠商對認證程序也不瞭解;所以造成標示不正確,說來也是沒有盡到保護消費者的責任。建議今後應加強進口有機農產品的認證檢驗,才能保護本國的有機農業。更應該對進口有機農產品之分裝零售標示,加以嚴格規範。

八、有機農業的推廣經費嚴重不足

由於國內歷年農業決策者並沒有真正體認有機農業的重要性,政府每年編列有機農業的經費,真是少得可憐,包括研究經費可能不到兩千萬元,比吉園圃經費更少。對於一個可以保護國民健康、生態環境、食品安全、資源永續利用的產業,政府每年只花這麼少的經費,實在令人匪夷所思。為了讓我們的下一代有一個更好的生存環境,給國民提供更安全的食物,應該廣列經費,大力以集團栽培方式推廣有機農業,提高我國有機栽培面積,早日達到 5%以上之先進國家水準。

九、消費者的參與度不夠

任何一種產業,如果沒有消費者的支持,都不可能存在。過去有機基準制定過程,消費者的參與度可能不夠。許多條文明顯是為了生產者方便而考慮,以至於沒有辦法得到消費市場的認同。如果再看看各式有機農業講習班,往往也都是為生產者開設。缺乏對消費者的教育,也缺乏消費者參與制訂法令及參與監督,這也是國內有機農業發展的另一隱憂。

十、農民無法負擔高價之認證費用

我國農民多為小面積經營,土地面積小,生產成本高,農產品價格相對不高,無法如澳洲、歐美農民負擔高價的有機認證費用。民間驗證團體多需仰賴政府補經費或另覓財源,無法完全依賴農民繳交之認證費用生存與發展。部份團體也因缺乏經費,人手不足,農民對其申請驗證之效率也有不滿。如此惡性循環,大大影響有機農業之進一步發展。建議不妨鼓勵消費者團體,如主婦聯盟等,加入有機認證團體,透過消費者的監督及參與,加速有機農業之發展。


 

資料來源:陳世雄,「推行有機農業之省思(上)– 發展瓶頸」,鄉間小路,第 29 卷 第 1 期,92年1月,P20-23

2005/07/20

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