有機農業全球資訊網 -- 【庄頭開講】 極端氣候,農業風險誰承擔?20160708
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最後更新 : 17-02-18


【庄頭開講】 極端氣候,農業風險誰承擔?20160708    首頁 > 新鮮情報

巡田水季刊 【庄頭開講】 極端氣候,農業風險誰承擔?

二ま一五年年初,台灣經歷了十年來最嚴重的旱災;到了年底,又遭逢史上最嚴重的寒害,重創台灣農漁業,據農委會統計,在這波寒害中,農林漁牧業產物及民間設施估計損失約三十九億元。今年春耕時節,不停歇的春雨更打亂的作物生長週期,各地陸續傳出嚴重農損。這些現象,再再顯示了極端氣候出現的頻率及強度都呈現了不減反增的趨勢,如何面對這樣的變局?顯然已成為當前刻不容緩的議題。

美濃農友的小番茄園,可見到番茄被春雨打落一地,令人心疼。(攝:李慧宜)

文/陳平軒、劉耘   圖/李慧宜、池依林、林樂昕

春雨連綿 各地災損慘重

東勢寄接梨果農林孟照表示,二ま一六年簡直就是農民的挑戰年。年初的兩波寒流、霜害,導致第一次寄接的梨花存活率僅有不到三成;待年後忍痛「翻刀」重接後,正值開花關鍵期的梨園,又遇上連綿不斷六十餘天的春雨,再次使重接後的梨花也僅有不到三成的存活率。初步評估,今年水梨的收成量恐怕只有往年的五成左右。

苗栗竹南崎頂栽種有機草莓的謝文崇也遭遇類似的狀況,連續陰雨導致果園損失慘重。為了實踐自然農法的理念,謝文崇選擇露天種植,但近一個月的春雨讓他總共銷毀兩萬顆有機草莓,估計損失二十萬。

不只是作為經濟作物的果園,糧食作物的生產亦受到極端氣候不小的影響。在竹北施行「稻麥輪作」的專業農民田守喜說,這一波氣候異象,他原先並沒有感受到太大的嚴重性;直到三月底,他的麥子有三分之二發生「穗上發芽」的情況,他才意識到衝擊。一般來說,發芽的麥子只能作為飼料級,以較便宜的價格出售,如此嚴重的損失,讓他考慮來年也許不再續種小麥了。至於稻米,則是在去年抽穗時遇到颱風、緊接著又有褐飛蝨問題,授粉與結穗都受影響。

正常開花的梨穗對照開花異常的梨穗。(攝:池依林)

從未見過的異常氣候恐怕不只這些。去年八月,雲林發生颱風與焚風,讓當地小農的芭樂葉及火龍果肉質莖枯黃。位於雲林縣水林鄉的水賊林友善土地組合農友蔡得黃表示,因為五年來的秋季都只有小雨,他將豆田都做成「平畦」(也就是沒有作畦,土堆沒有高起來),但去年秋季的連續豪雨,讓他的黑豆和黃豆田都泡在水裡,全軍覆沒;另一位豆農雖有做淺畦,卻也是不敵雨水,收成掛零。

政府災損救助? 杯水車薪

面對極端氣候,我國目前在制度上訂有「農業天然災害救助辦法」來應對。依照現行救助辦法的做法,當有第四條所訂各項天然災害發生而有救助必要時,主管機關會先估算農損,再由地方政府查報災情面積,經災損鑑定後,符合救助辦法規定者才得以現金或低利貸款等方式救助,同產季同項農產品之補助以一次為限。這樣的規範看似美意,但現實上對農民能夠提供的幫助卻很有限。

詢問起農民對於政府災損救助的看法,得到的回應普遍是消極的。例如有農友表示,災損救助的金額,實際上遠遠不及損失的成本;亦有農友因為繁瑣的行政程序而選擇不申請,以省去來回奔波的勞力時間費用。田守喜就指出,按照標準,他的田地這次一公頃可獲救助一萬多元,但必須等待縣政府、公所、改良場來勘查認定,且整體損失要達20%以上才能申請,導致他對申請救助一事興趣缺缺。「我們農民就是看天吃飯,也不能怎樣,祂要颱風、下雨,你要怎麼辦?」田守喜說。

過去,美濃冬季氣候穩定、溫暖少雨,但近年的異常冬雨、寒害,持續考驗著農民,圖為被雨打落的小番茄。(攝:李慧宜)

「也不要把農民想得很沒志氣、都要補助!農民們都很努力克服眼前問題,去想怎麼達到願景,像是引進新的品種或新的方式,彼此也會互相交流、調整農法。」謝文崇的話似乎道出了部分農民面對天災損害的態度,比起效益不高的救助措施,更需要的是其他層面的提昇與輔導,但現階段他們只能依靠自身摸索,在每次災害中吸收經驗、調整農法、努力平衡收支。

由於天災的不可歸責性,因此「農業天然災害救助辦法」的性質,原本就是定位在協助農民渡過突如其來的天候異常所造成的減產狀況,而非補償農民全部的損失,但政府所提供的救助金額,往往與農民實際上蒙受的損失差距甚大,對受災農民所面臨的困境可說是杯水車薪。然而,既然天災並非任何人造成,當農民遭受災損時,若要求政府填補所有損失,既不可能也不合理。那麼,是否有其他可能的路徑,來共同面對極端氣候這項難題?

試辦農業保險 東勢梨農分享經驗

一ま四年起,農委會試辦農作物天災保險,以商業保險模式針對寄接梨等高經濟作物試辦,與台中市政府各補助三分之一的保險費,以增加農民投保意願,在台中東勢栽種寄接梨的林孟照,就是參與首波試辦的六位農民之一。

林孟照首先從災損救助談起。過往農糧署對梨農的補助僅限重買梨穗的部分,一甲地要經過鑑定、達到損失百分之百,才有六萬元補助,進口梨穗的價格以中國產的每箱約八千元計算,普遍來說,一甲地需使用九至十二箱,梨穗成本已餘七萬。而人工、噴藥等成本都是自行支出,並不包含在內,因此所謂的災損救助,對許多梨農來說僅是聊勝於無。若農民選用的並非自中國進口價錢較低廉的梨穗,而是自日本進口,品質穩定但相對昂貴的梨穗,一甲地梨穗成本就要兩倍以上,災損救助更是杯水車薪。

一大片梨穗都開花異常。(攝:池依林)

而保險的部分,今年由農委會、台中市府、農民各負擔三分之一的保費,主契約是保颱風跟豪雨災損,若這些天災發生、且政府已公告補助,則理賠金便跟著政府的補助方式發款。她認為,這份保險主要是平地寄接梨而設計,但她所栽種的高山寄接梨,通常在颱風及豪雨季來臨前就會完成結果,風險最高的時期即是授粉的階段,因此保單應重新設計,針對高山寄接梨將寒害納入主契約,且若沒有農委會及市府分擔三分之二保費的誘因,她加入保險的意願不高。

台灣距離農業保險有多遠?

從林孟照女士的經驗中,可看出目前政府及投保單位對作物其氣候的基礎了解都不夠。目前任職於財團法人浩然基金會、負責執行小農復耕計畫的陳芬瑜和蘇之涵指出,政府對氣候及農業概況都無法確切掌握,累積性也不夠,要建立完整的農業保險制度,還有許多前期研究要做。

根據農委會資訊,其下設有專業農情調查員,每年固定時間調查並回報中央。但,這些基礎資料的準確性,在農民申請補助時,就可看出不足之處。例如,目前欲申請補助的農民,都需有土地所有權或明確書面租約,但在台灣的小農結構下,許多農民僅有口頭租約,因此無法申請。漁業也是一樣的狀況,漁民需有漁民證、魚塭證才能申請。另外,從老農津貼的發放爭議,也可看出政府並未無法有效區隔出真、假農民,最基本的實際務農現況與人數數據,準確度都令人存疑。

再者,芬瑜也指出,目前試辦的農業保險是由政府與富邦產險合作,但未來若要大規模辦理,便不該放任市場機制運作,例如日本的農業保險,就是全部由政府主導。此外,要建立完整的農業保險,除了掌握農民、氣候、作物的各項基本數據,對災損的理賠判定,則需要靠農業及氣象大數據的累積,作為保險分級的依據。大數據農業在日本、美國、紐西蘭等國家,都有許多成功經驗可借鏡,涵蓋資料包括品種、土壤分析、施肥、用藥、保險、灌溉、市場行銷、天氣變化、病害蟲和疾病的發生情況、等數據。

高雄的龍膽石斑養殖場,在寒流過後一週魚屍才陸續浮上水面,實際災損狀況也才得以計算。(攝:李慧宜)

學術研究與農民的斷層

災損補助及農業保險皆是分散風險的「事後補救」措施,但政府不能每次都等到災害發生時才補救。台大農藝系退休教授郭華仁認為,假設極端氣候是可預測、有方向性的,政府應指導各地改良場進行兩個研究方向:一是作物栽培制度,例如每季要種什麼、什麼時候種;二是品種研究,例如培育耐旱、耐雨水的品種。

這些調適極端氣候的主題,國內事實上早已有許多研究成果。拿出書架上近兩年由農委會農業試驗所出版的《因應氣候變遷及糧食安全之農業創新研究》研討會論文集,其實有相當多切中問題核心的農業研究,「結果都是我們這些看不懂的人拼命在看。」陳芬瑜笑著說,顯示台灣農業政策的研究端與農民端,有著極大的斷層。

陳芬瑜以日本為例,研究單位能預估氣候暖化的具體趨勢,搭配對作物的研究,令北方的農民逐漸開始種植原本該生長在南部的作物,達到生產調節、適地勢種的效果。此外,研究單位也能估算出作物於未來十年、各地的產量。

由農委會農業試驗所出版的《因應氣候變遷及糧食安全之農業創新研究》研討會論文集中,其實有相當多關於氣候變遷的研究。

環境給付,更積極的作為

除了末端的災損救助與產物保險,以農業多功能性為基底、從生產行為著手的「環境給付」措施,也可能會是未來面對極端氣候所必要的政策工具。

所謂「環境給付」,是承認農業除了生產作物所帶來的產值之外,尚有氣候微調、涵養地下水、氣溫調控、保護土壤、調洪蓄水、吸收溫室氣體、保存美麗地景等等環境效益。透過承認農業的多功能性,農民不再僅僅只是農作物的生產者,更是維護鄉村地景、自然環境及生態多樣性的守門人,創造許多全民共享的外部效益。

為了鼓勵農民繼續扮演這樣的角色,德國政府透過直接給付措施,給予農民所得上的支持,要求農民使用對環境有益、對生態友善的方法耕作,或維持家庭式農戶的耕作模式,以保存鄉村的優美地景。如此一來,農民透過執行符合要求的生產行為,即可獲得一定程度的收入保障;又因為此類給付乃是基於農民的「生產行為」而非「產品」,因此即使農民遭逢極端氣候導致欠收,也不致影響其基本收入的穩定性,從而能夠避免農民因為天災而造成的「血本無歸」困境。

東華大學人文創新與社會實踐中心博士後研究員、慕尼黑工業大學博士吳勁毅表示,「巴伐利亞的家庭式農戶,每年約有50%的家戶所得來自於環境給付。藉由環境給付所帶來的引導作用,不但充分發揮了農業的生態效益,也穩定了家庭式農戶的基本所得。在極端氣候已經到來的現在,無疑是穩定小農存續的重要方式。

近年的頻繁天災只是序曲,極端氣候已經迫在眉睫,面對如此龐大的挑戰,政府應要有更多元的因應方式,絕不能只停留在災損救助這種治標不治本的補救措施。

位於陽明山上的菜園,在寒流來襲時被一層白雪覆蓋。(攝:林樂昕)

【資料來源】:台灣農村陣線巡田水季刊

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